Rekrutmen Pegawai Negeri Sipil (PNS)

Rekrutmen Pegawai Negeri Sipil (PNS)

Implementasi kebijkan dapat dipandang sebagai sutau proses melaksanakan keputusan kebijakan (biasanya dalam bentuk undang–undang, Peraturan Pemerintah, keputusan peradilan, perintah eksekutif atau Dekrit Presiden). Van Horn dan Van Meter (dalam Abdul Wahab 1997) merumuskan proses implementasi sebagai tindakan– tindakan yang dilakukan, baik oleh individu–individu / pejabat–pejabat atau kelompok– kelompok pemerintah maupun pihak swasta, yang diarahkan pada tercapainya tujuan– tujuan yang telah digariskan dalam keputusan kebijakan.

Menurut Hartono (2002), implementasi kebijakan diartikan sebagai penyediaan sarana untuk melaksanakan suatu kebijakan dan dapat menimbulkan dampak terhadap sesuatu. Hal ini sesuai dengan pendapat Friedrich ( dalam Abdul Wahab 1997) bahwa implementasi kebijakan merupakan “suatu tindakan yang mengarah pada tujuan yang diusulkan oleh sesorang, kelompok, atau pemerintah dalam lingkungan tertentu, sehubungan dengan adanya hambatan–hambatan tertentu seraya mencari peluang– peluang untuk mencapai tujuan atau mewujudkan sasaran yang diinginkan”.

Dari bahasan tentang konsep implementasi kebijakan publik seperti dijelaskan diatas, dapat dipahami bahwa konsep implementasi kebijakan terkait dengan bagaimana tujuan yang telah ditetapkan dalam keputusan kebijakan dapat dicapai dengan berbagai indikator sasaran dan dampak yang diinginkan. Meskipun menurut Van Horn dan Van Meter maupun Friedrich mengungkap bahwa implementasi kebijakan hanya dapat diukur dari tujuan kebijakan yang disusun sebelumnya, namun pendapat tersebut secara implisit sejalan dengan pendapat Hartono yang menilai implementasi dari sisi dampaknya secara langsung.

Jika sebuah kebijakan dilihat sebagai suatu proses, maka pusat perhatian akan tertuju pada siklus kebijakan, yang pada umumnya meliputi tahapan formulasi, implementasi dan evaluasi kebijakan (Parsons, 1997). Kebijakan yang telah diformulasikan dan dirumuskan bermaksud untuk mencapai tujuan tertentu. Dalam konteks ini dapat dimengerti apabila Linebery (1978) berpendapat bahwa kebijakan tidak akan sukses, jika dalam pelaksanaannya tidak ada kaitannya dengan tujuan yang akan dicapai.

Kebanyakan pembuat kebijakan sering beranggapan bahwa setelah kebijakan disahkan oleh pihak yang berwenang, dengan sendirinya kebijakan itu akan dapat dilaksanakan dan hasilnya akan mendekati seperti yang diharapkan. Menurut Islamy (1997) sifat kebijakan itu kompleks dan saling tergantung, sehingga hanya sedikkit kebijakan Negara yang bersifat Self–executing, yaitu setelah dirumuskan kebijakan itu dengan sendirinya dapat diimplementasikan. Yang paling banyak adalah yang bersifat non self-executing artinya kebijakan Negara perlu disosialisasikan sehingga dapat diwujudkan dan dilaksanakan oleh berbagai pihak sehingga mempunyai dampak yang diharapkan.

Pressman dan Wildavsky (dalam Abdul Wahab, 1997) mengingatkan bahwa proses implementasi kebijakan perlu mendapat perhatian yang seksama. Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa salah jika ada yang beranggapan jika proses implementasi kebijakan dengan sendirinya akan berlangsung tanpa hambatan, bahkan Udoji (dalam Abdul Wahab, 1997), mengatakan dengan jelas bahwa : The execution of policies is as important if not more important than policy-making. Policies will remain dreams or blue prints file jackets unless they are implemented (pelaksanaan kebijakan adalah suatu yang penting, bahkan mungkin jauh lebih penting dari pada pembuatan kebijakan. Kebijakan–kebijakan akan sekedar berupa impian atau rencana bagus yang tersimpan rapi dalam arsip kalau tidak diimplementasikan).

Implementasi kebijakan sesungguhnya bukanlah sekedar bersangkut paut dengan mekanisme penjabaran keputusan–keputusan politik ke dalam prosedur–prosedur rutin lewat saluran–saluran birokrasi, melainkan lebih dari itu, ia menyangkut masalah konflik, keputusan dan siapa yang memperoleh apa dari suatu kebijaksanaan (Grindle, 1980 dalam Abdul Wahab, 1997). Sehingga tidak salah jika dikatakan bahwa implementasi kebijakan merupakan aspek yang penting dari seluruh proses kebiaksanaan. Hartono (2002) menyatakan bahwa implementasi merupakan proses yang memungkinkan tujuan –tujuan maupun sasaran–sasaran kebijakan Negara diwujudkan sebagai outcome (hasil akhir) kegiatan–kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah. Oleh sebab itu implementasi juga harus mencakup penciptaan policy delivery system yang terdiri dari cara–cara atau sasaran tertentu yang dirancang/didesain secara khusus serta diarahakan menuju tercapainya tujuan–tujuan dan sasaran yang dikehendaki.

Rumusan kebijakan yang dibuat tidak akan mempunyai arti apa–apa atau hanya akan merupakan rangkaian kata–kata yang indah dan baku yang tersimpan rapi dalam sebuah dokumen kalau tidak diimplementasikan. Oleh karena itu, implementasi kebijakan perlu dilakukan secara arif, bersifat situasional, mengacu pada semangat kompetensi dan berwawasan pemberdayaan (Abdul Wahab, 1999). Pressman dan Wildavsky (dalam Parsons, 1974) menegaskan bahwa implementasi kebijakan merupakan suatu proses interaksi antara setting tujuan dengan tindakan untuk mencapai dampak yang diinginkan.

Terkait dengan konsep dan pengertian implementasi kebijakan, Linebery (1978) mengatakan bahwa proses implementasi setidak–tidaknya memiliki elemen–elemen sebagai berikut :

1. Pembentukan unit organisasi baru dan pelaksana.

2. Penjabaran tujuan ke dalam berbagai aturan pelaksana (standard operating procedures/SOP).

3. Koordinasi berbagai sumber dan pengeluaran pada kelompok sasaran, pembagian tugas di dalam dan diantara dinas–dinas dan badan pelaksana.

4. Pengalokasian sumber – sumber untuk mencapai tujuan.

Komponen proses implementasi seperti ini berkaitan dengan analisis mazmanian dan Sabatier (1987) yang menjelaskan bahwa proses implementasi kebijakan publik mesti diperhatikan dari sisi kontrol dan koordinasinya secara ketat untuk mencapai hasil kebijakan secara optimal.

Komponen utama implementasi kebijakan yang ditonjolkan oleh Linebery, yaitu pengambilan kebijakan tidaklah berakhir suatu ketika kebijakan dikemukakan atau diusulkan, tetapi implementasi merupakan suatu kontinuitas dari pembuat kebijakan. Ketika kebijakan selesai dirumuskan maka proses, implementasi dimulai dengan cara– cara lain. Namun umumnya hal tersebut cenderung dipandang sebagai dikotomi ranah politik dan administrasi, dimana politik (legislative) merumuskan kebijakan, sedangkan administrasi sebagai ranah pelaksanaannya. Perbedaan tersebut sebenarnya hanyalah mitos belaka, sebab apa yang tejadi pada hakekatnya adalah peningkatan delegasi implementasi kekuasaan kepada agen–agen administrasi (Linebery, 1978). Jadi sebutan administrasi bukanlah garis besar dari perencanaan yang akan dilakukan, tapi terletak pada perencanaan terperinci dari rencana tersebut.

Hartono (2002) mengutip pendapat Darwin yang mengatakan, setidaknya terdapat empat hal penting dalam proses implementasi kebijakan yaitu : (1) pendayagunaan sumber (pelibatan orang atau kelompok orang dalam implementasi), (2) interpretasi, (3) manajemen program, (4) penyediaan layanan dan manfaat pada publik. Selanjutnya Hartono (2002) menjelaskan bahwa aktifitas pengorganisasian merupakan suatu upaya menetapkan dan menata kembali sumber daya, unit dan metode yang mengarah pada upaya mewujudkan kebijakan menjadi hasil sesuai dengan apa yang menjadi tujuan dan sasaran kebijakan.

Aktivitas interpretasi merupakan penjelasan subtansi dari suatu kebijakan ke dalam bahasa yang lebih operasional dan mudah di pahami, sehingga subtansi kebijakan dapat dilaksanakan dan diterima oleh para pelaku dan sasaran kebijakan. Aktivitas aplikasi merupakan bentuk penyediaan pelayanan secara rutin, pembayaran atau lainnya sesuai dengan tujuan dan sasaran kebijakan yang ada. Pandangan seperti ini juga sejalan dengan pendapat yang dikemukakan oleh Mazmanian dan Sabatier sebagai faktor pengawasan dan prosedur pelaksanaan program dan implementasinya.

Pendapat yang lain mengungkap adanya pola dan karakteristik implementasi yang sangat menonjolkan kualitas pelaksananya dalam rangka mencapai sasaran dampak kebijakan yang diinginkan. Misalnya Anderson (1979) mengemukakan bahwa implementasi kebijakan dapat dilihat dari empat aspek yaitu : who is involved in policy implementation, the nature of administrative process, compliance with policy, and the effect of implementation on policy content and impact (siapa yang mengimplementasikan kebijakan, hakekat dari proses administrasi, kepatuhan (kompilasi) kepada kebijakan, dan efek atau dampak dari implementasi (kebijakan). Keempat aspek tersebut menurut Anderson juga merupakan suatu rangkaian yang tidak terputus, dimana kebijakan dibuat ketika dilakukan administrasi dan diadministrasikan ketika dibuat (Anderson, 1979). Setiap kebijakan yang telah ditetapkan pada saat akan diimplementasikan selalu didahului oleh penentuan unit pelaksana (governmental units) yaitu jajaran birokrasi publik mulai dari level atas sampai level birokrasi yang paling rendah.

Selain itu Mazmanian dan Sabatier dalam Abdul Wahab (1997), menyatakan bahwa implementasi adalah, “memahami apa yang senyatanya terjadi sesudah suatu program dinyatakan berlaku atau dirumuskan merupakan fokus perhatian implementasi kebijaksanaan, yakni kejadian–kejadian dan kegiatan–kegiatan yang timbul sesudah disahkannya pedoman–pedoman kebijaksanaan Negara yang mencakup baik usaha– usaha untuk mengadministrasikannya maupun untuk menimbulkan akibat/dampak nyata pada masyarakat.

Sejalan dengan hal di atas, Islamy (2001) menyatakan bahwa implementasi kebijakan adalah a process of interaction of between the setting of goal and actions geared to achieve them. Dengan demikian hubungan dan kerja sama agensi yang terkait menjadi prasyarat yang perlu dibina dan dikembangkan, khususnya dalam proses implementasi kebijakan publik.

Implementasi kebijakan publik sesungguhnya adalah tindakan (action) dari intervensi yang dilakukan oleh pemerintah. Mazmanian dan Sabatier (1983) lebih tegas memberikan gambaran bagaimana melakukan intervensi atau implementasi kebijakan melalui langkah–langkah berikut

Gambar 1. Proses intervensi atau implementasi kebijakan, (Mazmanian dan Sabtier, 1983)

Mazmanian dan Sabatier (1983), menjelaskan bahwa pelaksanaan atau implementasi kebijakan publik yang dilakukan dalam konteks manajemen adalah berada di dalam kerangka organizing-leading-controling yang dapat diartikan bahwa tatkala kebijakan sudah dirumuskan, maka tugas selanjutnya adalah mengorganisasikan, melaksanakan kepemimpinan untuk memimpin pelaksanaan dan implementasinya, serta melakukan pengendalian pelaksanaan atau implementasi kebijakan tersebut.

Pandangan terhadap proses implementasi yang diungkap oleh Mazmanian dan Sabatier (dalam Stoner dan Gilbert, 1996) dilakukan elaborasi sevara visual dalam konteks manajemen implementasi kebijakan publik yang dapat membantu dinamisasi proses implementasi kebijakan itu sendiri. Secara rinci Stoner dan Gilbert (1996) menjelaskan aktivitas proses implementasi dalam konteks managemen implementasi kebijakan yang dapat disusun sebagai berikut :

Table 1. Tahapan Managemen proses Implementasi (Stoner dan Gilbert, 1996)

No	Tahapan	Isu Penting
1	Implementasi strategi (pra implementasi)	Menyesuaikan struktur dengan strategi Melembagakan strategi Mengoperasionalkan srtategi Menggunakan prosedur untuk memudahkan implementasi
2	Pengorganisasian (organizing)	Desain organisasi dan struktur organisasi Pembagian pekerjaan dan desain pekerjaan Integrasi dan kordinasi Prekrutan dan penempatan sumber daya Hak, wewenang dan kewajiban Pendelegasian (sentralisasi dan desentralisasi) Pengembangan kapasitas organisasi dan sumber daya manusia Budaya organisasi
3	Penggerakan dan kepemimpinan	Efektivitas kepemimpinan Motivasi Etika Mutu Kerjasama tim Komunikasi Organisasi Negosiasi
4	Pengendalian	Desain pengendalian System informasi managemen Pengendalian anggaran/keuangan Audit

Berdasarkan tabel tersebut di atas jelas bahwa tahapan dan rincian kegiatan dalam proses implementasi kebijakan publik mempunyai beberapa indikator pelaksanaan yang masing–masing bagian kegiatan itu sangat menentukan bagi kualitas implementasi yang dilakukan. Dengan kata lain aktivitas implementasi sangat ditentukan oleh proses pengelolaannya yang diawali oleh penetapan rencana implementasi hingga pada tahapan pengendalian pelaksanaannya.

Jika kita cermati kembali pendapat tokoh mengenai pengertian implementasi dan model implementasi serta proses implementasi, maka dapat dikatakan bahwa dalam melakukan analisis terhadap implementasi kebijakan publik, kita dapat melihatnya dari tiga sudut pandang yakni (1) pemrakarsa/pembuat kebijakan (the center atau pusat), (2) pejabat–pejabat pelaksana di lapangan, (3) aktor–aktor perorangan diluar badan– badan pemerintahan yang menjadi sasaran program(target group/kelompok sasaran).

Dilihat dari sudut pandang pemuat kebijakan, maka fokus analisis implementasi kebijakan mencakup usaha–usaha yang dilakukan pejabat atasan atau lembaga di tingkat pusat untuk mendapatkan kepatuhan dari lembaga/pejabat yang lebih rendah dalam upaya mereka memberikan pelayanan atau menerapkan kebijakan/program untuk sampai ke kelompok sasaran. Dari sisi ini fokus utama analisis implementasi berkenaan dengan masalah sejauh manakah tujuan–tujuan atau sasaran–sasaran resmi kebijakan telah tercapai dan alasan–alasan yang menyebabkan tujuan kebijakan tidak tercapai. Berkaitan dengan hal tersebut, Gupta (2001) menjelaskan bahwa proses implementasi kebijakan publik adalah sebuah tahapan yang dilakukan setelah kebijakan diadopsi (adopted) atau disyahkan oleh yang memiliki otoritas untuk kebijakan bersangkutan. Dengan demikian implementasi kebijak publik sering kali dikaitkan dengan proses administratif dimana ditemukan banyak proses dan aktifitas organisasional dalam proses dan pendekatan yang dilakukannya.

Dari sudut pandang pelaksana program kebijakan di lapangan maka kajian implementasi akan terfokus pada tindakan atau perilaku instansi /pelaksana kebijakan di lapangan dalam upaya untuk menanggulangi masalah yang terjadi yang dapat berpengaruh terhadap efektifitas pelaksanaan kebijakan.

Implementasi dapat pula dilihat dari sudut pandang kelompok sasaran (target group), pemahaman yang mendalam terhadap persepsi kelompok sasaran sangat penting artinya bagi policy makers dan implementators, karena pemahaman semacam itu akan memungkinkan mereka untuk mengantisipasi umpan balik yang akan dijadikan dasar bagi penyusunan dan perbaikan setiap program kebijakan.

Berdasarkan pandangan tersebut diatas, dapatlah disimpulkan bahwa proses implementasi kebijakan itu sesungguhnya tidak hanya menyangkut perilaku badan – badan administratif yang bertanggung jawab untuk melaksanakan program dan menimbulkan ketaatan pada diri kelompok sasaran (target group), melainkan pula menyangkut jaringan kekuatan–kekuatan politik, ekonomi dan sosial yang langsung atau tidak langsung dapat mempengaruhi perilaku dari semua pihak yang terlibat, dan pada akhirnya berpengaruh terhdap dampak baik yang diharapkan (intended) maupun yang tidak diharapkan (unintended/negative effects). Dengan demikian implementasi kebijakan dimaksudkan untuk memahami apa yang terjadi setelah suatu program dirumuskan, serta apa yang timbul dari program kebijakan itu. Disamping itu implementasi kebijakan tidak hanya terkait dengan persoalan administratif, melainkan juga mengkaji faktor–faktor lingkungan yang berpengaruh terhadap proses implementasi kebijakan.

Dalam hubungannya dengan proses implementasi kebijakan publik, Steiss and Daneke (dalam Patton and Sawicki, 1986) mengungkap bahwa proses implementasi kebijakan pada dasarnya melibatkan berbagai aktor kebijakan, dengan banyaknya sisi instruksi dan kelompok ataupun organisasi yang berbeda dan dalam penyelenggaraan tersebut kebijakan informasi menjadi faktor penting. Hal ini diperkuat oleh pendapat yang diungkap oleh Bardach (dalam patton and Sawicki, 1986) bahwa proses kebijakan (implementation process) merupakan seperangkat permainan di mana banyak aktor melakukan manuver tertentu untuk memperoleh apa yang mereka inginkan. Biasanya digunakan metode permainan (game) sebagai upaya untuk memperoleh sumber daya kebijakan yang lebih, seperti mekanisme monitoring, menegosiasikan kembali sasaran yang telah dirumuskan setelah program berjalan, dan atau dengan jalan menambah berbagai elemen baru dari program yang telah ada selama ini.

Bardach (dalam patton and Sawicki, 1986) dalam kaitannya dengan upaya memperbaiki proses implementasi kebijakan menyarankan dipastikannya adanya beberapa langkah tertentu yang diperlukan meliputi :

1. Memastikan bahwa teori politik, sosial dan ekonomi berkaitan dengan kebijakan tersebut cukup rasional dan kompleks.

2. Memilih strategi administratif yang dapat menjamin mekanisme pasar dalam proses implementasi serta mengaktualkannya daripada melalui jalur proses birokrasi.

3. Mengidentifikasikan berbagai elemen program dan mereka yang harus mengembangkannya.

4. Mengidentifikasikan berbagai aktor yang relevan serta aturan main yang diperlukan.

5. Mengidentifikasi mekanisme fasilitatif serta pengaturan ulang proses yang diperlukan.

6. Memastikan bagaimana menyusun langkah yang diperlukan dalam rangka mencapai hasil yang optimal.

Proses implementasi kebijakan dengan demikian merupakan suatu proses yang amat kritis, oleh karena di jumpai dan diungkap oleh para ahli sebagai tahap yang multi kompleks di dalam proses pelaksanaannya dalam bagian lain identifikasi faktor eksternal dan juga faktor internal dalam hubungannya dengan keberhasilan dan kegagalan implementasi adalah suatu hal yang sangat fundamental menurut pandangan Bardach di atas.

Pada sisi lain, faktor kesepahaman atau disebut seagai konsensus merupakan faktor yang turut menentukan kualitas implementasi kebijakan publik. Hal ini telah disinggung oleh Steiss dan Daneke yang menyarankan perlunya dilakukan analisis derajad konsensus (degree of consensus) di antara para aktor yang terlibat dan cenderung terlibat dal;am proses implementasi kebijakan publik yang sangat potensial akan terkena dampak atau imbasan dari aktifitas implementasi tersebut, khususnya untuk menghindari resiko kegagalan implementasi.

Cleaves (1980) secara tegas menyebutkan bahwa implementasi itu mencakup “a process of moving oward a policy objective by means of administrative and political steps”. Keberhasilan dan kegagalan implementasi dapat dievaluasi dari sudut kemampuannya secara nyata dalam meneruskan/mengoperasionalkan program– program yang telah dirancang sebelumnya. Sebaliknya keseluruhan proses implementasi kebijakan dapat dievaluasi dengan cara mengukur atau membandingkan antara hasil akhir dari program–program tersebut dengan tujuan–tujuan kebijakan. Grindle (1980) menjelaskan proses implementasi kebijakan Negara beserta cara mengevaluasinya dengan diagram berikut ;

Gambar 2. Implementasi sebagai proses Administrasi (grindle, 1980)

Dengan gambar 2 tersebut Grindle (1980) menjelaskan bahwa proses implementasi kebijakan hanya dapat dimulai apabila tujuan–tujuan dan sasaran– sasaran yang semula bersifat umum telah dirinci, program aksi telah dirancang dan sejumlah dana /biaya telah dialokasikan untuk mewujudkan tujuan–tujuan dan sasaran– sasaran tersebut. Dengan memperhatikan beberapa pengertian implementasi yang telah dijelaskan di atas, maka dapat dipahami bahwa kajian implementasi merupakan suatu proses mengubah gagasan atau program menjadi tindakan dan bagaimana kemungkinan cara menjalankan perubahan tersebut. Untuk menganalisis bagaimana proses implementasi kebijakan itu berlangsung maka dapat dilihat dari berbagai model implementasi kebijakan.

Salah satu proses implementasi yang lebih sederhana di dalam melihat keterkaitan berbagai variabel dan faktor yang mempengaruhi proses implementasi adalah apa yang diungkap oleh Edward III (1980) yang menjelaskan adanya empat variabel penting yang harus diperhatikan untuk melihat saling keterkaitan berbagai faktor terhadap kegagalan dan keberhasilan implementasi kebijakan publik. Edward III mengungkap bahwa ada empat variabel penting yang perlu dijelaskan dalam memahami proses implementasi kebijakan publik, yaitu faktor komunikasi (communication), sumber daya pelaksana (resources), disposisi birokrasi (dispotition) dan struktur birokrasi (bureaucratic structure). Pendekatan ini dianggap lebih kondusif di dalam memahami kompleksitas persoalan implementasi yang seringkali terjadi di dalam kegiatan dan aktivitas implementasi kebijakan publik.

Disamping itu pendekatan ini lebih mampu untuk secara langsung memberikan resep yang memungkinkan proses perbaikan yang diinginkan oleh pelaksana tatkala menghadapi situasi problematika berhadapan dengan kendala proses implementasi kebijakan. Edward III menyimpulkan bahwa pendekatan keempat faktor tersebut merupakan inti dasar dari bekerjanya proses implementasi kebijakan publik, yang masing–masing variabel dan faktor tersebut terdiri dari beberapa sub komponen yang sangat penting dalam melihat proses implementasi yang terjadi. Pada kategori komunikasi misalnya dijelaskan bahwa variabel ini terdiri dari sub komponen seperti transmisi (transmission) antara pelaksana dan penerima program, komponen kejelasan persoalan (clarity), dan komponen konsistensi (consistency). Sedangkan pada kategori sumber daya (resources) adalah terdiri dari beberapa sub komponen seperti sumber daya staf, informasi yang dimiliki, otoritas dan fasilitas pendukung implementasi. Sedangkan kategori disposisi (dispositions) yaitu keluasan kewenangan oleh pejabat pelaksana yang terdiri dari beberapa komponen seperti dampak disposisi yang ada, penempatan birokrasi terkait dengan implementasi, dan faktor intensif, dan faktor struktur birokrasi (bureaucratic structure) yaitu komponan yang terdiri dari beberapa sub komponen, seperti standar pelaksanaan (SOP), dan mekanisme fragmentasi yang dilakukan oleh pejabat pelaksana. (Edward III, 1980).

Keempat faktor tersebut dalam pandangan Edward III mempunyai keterkaitan antara satu dengan yang lain. Faktor komunikasi misalnya mempengaruhi sumber daya, disposisi, dan struktur birokrasi pelaksananya dalam konteks implementasi kebijakan publik. Secara sederhana hubungan dan keterkaitan berbagai faktor tersebut dalam proses implementasi kebijakan dapat dijelaskan melalui bagan berikut :

Gambar 3. Model Implementasi Kebijakan (Edward III, 1980)

Pendekatan ini memandang bahwa kamunikasi dan struktur birokrasi dalam konteks pelaksanaan kebijakan adalah menjadi variabel penting dalam menggerakan sumber daya dan disposisi yang dapat diciptakan dan digunakan oleh implementator untuk mempertajam dan mencapai sasaran kebijakan yang diinginkan oleh kebijakan itu sendiri. meskipun masing–masing faktor tersebut memiliki derajad pengaruh yang sama terhadap perspektif implementasi kebijakan, namun pengaruh aspek komunikasi dan struktur birokrasi seringkali dimediasi oleh faktor sumber daya dan disposisi dari pelaksana kebijakan itu sendiri. Dengan kata lain faktor komunikasi dan struktur birokrasi dianggap memiliki hubungan langsung dengan aspek keberhasilan dan kegagalan implementasi.

Dengan demikian dari berbagai pendekatan analisa kebijakan yang dijelaskan diatas, adalah pendekatan yang dijelaskan oleh Edward III (1980) lebih memadai untuk digunakan dalam menjelaskan fenomena implementasi kebijakan yang dilakukan di daerah tersebut. Di samping itu pendekatan ini lebih proporsional dan konsisten dalam melihat dan memahami proses kompleks dari kegiatan implementasi kebijakan juga didasarkan oleh pertimbangan bahwa konteks implementasi kebijakan tersebut lebih memperhatikan persoalan prosedural implementasi dalam keseluruhan aktivitas implementasi yang ada di dalamnya.

2.2. Komponen Implementasi Kebijakan

Agar suatu kebijakan dapat berjalan dengan baik, maka paling tidak diperlukan tiga hal yang menurut Abdul Wahab (1997) sebagai berikut : (1) pemrakarsa kebijakan / pembuat kebijakan (the center), (2) pejabat–pejabat pelaksana di lapangan (the periphery), (3) akto –aktor perorangan diluar badan–badan pemerintah kepada siapa program itu ditujukan yakni kelompok sasaran (target group).

Menurut Lineberry (1978) dalam kaitannya dengan persoalan komponen implementasi kebijakan menyatakan bahwa setidak–tidaknya proses implementasi memiliki elemen (komponen ) sebagai berikut :

1. Perumusan dan penempatan lembaga baru untuk mengimplementasikan suatu kebijakan baru atau proses penyusunan tanggungjawab dalam kaitannya dengan implementasi bagi kelambagaan dan personil yang ada saat ini.

2. Adanya proses terjemahan sasaran legislatif dan berbagai tujuannya ke dalam aturan pelaksanaannya, pengembangan pedoman untuk menggunakan alat implementasi yang ada saat ini.

3. Koordinasi sumber daya dan berbagai macam pengeluaran lembaga yang terkait dengan upaya implementasi untuk kepentingan kelompok sasaran kebijakan (target group); pengembangan devisi tanggungjawab ke dalam lembaga dan agen–agen yang terkait.

4. Adanya mekanisme alokasi sumber daya yang ada (alokasi sumber daya guna kesempurnaan dampak kebijakan).

Berdasarkan gambaran diatas dapat dipahami bahwa makna dari komponen implementasi kebijakan publik dimaksudkan sebagai sumber daya dan alat yang diperlukan untuk melaksanakan program implementasi kebijakan publik. Dalam kaitan ini perlu pula dikemukakan penadapat Grindle (1980) yang mengungkap adanya tiga faktor penting yang dapat dimaknai sebagai komponen yang perlu ada dalam proses implementasi kebijakan publik. Komponen tersebut adalah digambarkan seperti rinciannya sebagai berikut :

1. Melakukan rincian berbagai tujuan yang hendak dicapai.

2. Membentuk program kegiatan.

3. Mengalokasikan dana untuk proses pembiayaannya.

Model implementasi Kebijakan Top-Down

Model implementasi Top-Down (model rasional) digunakan untuk mengidentifikasi faktor–faktor yang membuat implementasi sukses. Van Meter dan Van Horn (1978) berpandangan bahwa dalam implementasi kebijakan perlu pertimbangan isi dan tipe kebijakan. Hood (1976) menyatakan implementasi sebagai administrasi yang sempurna. Gun (1978) menyatakan ada beberapa syarat untuk mengimplementasikan kebijakan secara sempurna. Grindle (1980) memandang implementasi sebagai proses politik dan administrasi. Mazmanian dan Sabatier (1979) melihat implementasi dari kerangka implementasinya. Van Meter dan Van Horn dalam (Abdul Wahab, 1997), memandang implementasi kebijakan sebagai those actions by publik or provide individuals (or group) that are directed at the achievement of objectives set forth in prior policy decision (tindakan – tindakan yang oleh individu–individu/pejabat–pejabat atau kelompok–kelompok pemerintah atau swasta yang diarahkan pada pencapaian tujuan– tujuan yang telah digariskan dalam keputusan kebijakan).

Dalam teorinya, Van Meter dan van Horn beranjak dari suatu argumentasi bahwa perbedaan–perbedaan dalam proses implementasi akan dipengaruhi oleh sifat kebijakan yang akan dilakukan. Selanjutnya keduanya menawarkan suatu pendekatan yang mencoba untuk menghubungkan antara isu kebijakan dengan implementasi dan suatu model konseptual yang mempertalikan kebijakan dengan prestasi kerja (performance). Mereka menegaskan pendiriannya bahwa perubahan, kontrol, dan kepatuhan bertindak merupakan konsep–konsep penting dalam prosedur–prosedur implementasi. Dengan memanfaatkan konsep–konsep tersebut, maka permasalahan yang perlu dikaji dalam proses implementasi ini adalah hambatan–hambatan apakah yang terjadi dalam mengenalkan perubahan dan organisasi? Seberapa jauhkah tingkat efektifitas mekanisme–mekanisme kontrol pada setiap jenjang struktur? (masalah ini menyangkut kekuasaan dari pihak yang paling rendah tingkatannya dalam organisasi yang bersangkutan). Seberapa pentingkah rasa keterkaitan masing–masing orang dalam organisasi? (hal ini menyangkut masalah kepatuhan).

Atas dasar pandangan tersebut diatas, Van Meter dan Van Horn kemudian berusaha untuk membuat tipologi kebijakan menurut (1) jumlah masing-masing perubahan yang akan dihasilkan dan (2) jangkauan atau lingkup kesepakatan terhadap tujuan diantara pihak–pihak yang terlibat dalam proses implementasi. Alasan dikemukakannya hal tersebut ialah bahwa proses implementasi itu akan dipengaruhi oleh dimensi–dimensi semacam itu, dalam pengertian bahwa implementasi kebanyakan berhasil apabila perubahan yang dikehendaki relatif sedikit, sementara kesepakatan terhadap tujuan, bagi mereka yang mengoperasikan program dilapangan relatif tinggi.

Hal lain yang dikemukakan kedua ahli diatas ialah bahwa jalan yang menghubungkan antara kebijakan dan prestasi kerja dipisahkan oleh sejumlah variable bebas (independent variable) yang saling berkaitan. Variable–variable tersebut adalah (1) Ukuran dan tujuan kebijakan, (2) Sumber–sumber kebijakan, (3) Ciri–ciri atau sifat badan/instansi pelaksana, (4) Komunikasi antar organisasi terkait dan kegiatan – kegiatan pelaksanaan, (5) Sikap para pelaksana, dan (6) Lingkungan ekonomi dan politik. Model proses implementasi dari Van Meter dan Van Horn dapat dilihat pada gambar 3 dibawah ini

Sumber – sumber

Komunikasi antar organisasi dan pelaksana

Gambar 4. model proses implementasi kebijakan Van Meter dan Van Horn (dalam Abdul Wahab,1997).

Dalam gambar 4 terlihat bahwa variabel–variabel kebijakan bersangkut paut dengan tujuan–tujuan yang telah digariskan dan sumber–sumber yang tersedia. Pusat perhatian ada pada badan–badan pelaksana meliputi baik organisasi formal maupun informal sedangkan komunikasi antar organisasi terkait beserta kegiatan–kegiatan pelaksananya mencakup antar hubungan di dalam lingkungan sitem politik dan dengan kelompok–kelompok sasaran. Akhirnya, pusat perhatian pada sikap para pelaksana mengantarkan kita pada telaah mengenai orientasi dari mereka yang mengoperasionalkan program di lapangan.

Selain Van Meter dan Van Horn, model top-down dikemukakan juga oleh Mazmanian dan Sabatier (dalam stillmen, 1988) dan Hill (1993) kedua tokoh ini meninjau implementasi dari kerangka analisisnya. Model top-down yang dikemukakan oleh kedua ahli ini dikenal dan dianggap sebagai salah satu model top-down paling maju, Karena keduanya telah mencoba mensintesiskan ide–ide dari pencetus teori model top-down dan bottom-up menjadi enam kondisi bagi implementasi yang baik, yaitu : (1) Standar evaluasi dan sumber yang legal, (2) Teori kausal yang memadai, sehingga menjamin bahwa kebijakan memiliki teori yang akurat bagaimana melakukan perubahan, (3) Integrasi organisasi pelaksana, guna mengupayakan kepatuhan bagi pelaksana kebijakan dan kelompok sasaran, (4) Para implementator mempunyai komitmen dan keterampilan dalam menerapkan kebebasan yang dimilikinya guna mewujudkan tujuan kebijakan, (5) Dukungan dari kelompok – kelompok kepentingan dan kekuatan dalam hal ini legislatif dan eksekutif, dan (6) Perubahan kondisi sosial ekonomi yang tidak menghilangkan dukungan kelompok dan kekuasaan, atau memperlemah teori kausal yang mendukung kebijakan tersebut.

Oleh kedua tokoh disadari pula bahwa bila kondisi–kondisi diatas terpenuhi bukan berarti ada jaminan mutlak bahwa implementasi itu akan benar–benar berjalan efektif. Ada faktor–faktor lain yang harus diperhatikan, oleh Mazmanian dan Sabatier faktor tersebut disebut suboptimal conditional yaitu kondisi dimana, para legislator atau para perumus kebijakan menghadapi : (1) Informasi yang tidak valid, (2) Konflik tujuan dan kompleksitas politik di legislatif, (3) Kesulitan melakukan aktifitas, terutama pada implementasi dan evaluasi yang dibebaskan oleh tidak jelasnya masalah, (4) Tidak adanya dukungan dari kelompok kepentingan, dan (5) Validitas, teknik dan teori yang tidak memadai.

Mazmanian dan Sabatier (dalam Wibawa, 1994) membuat proses model implementasi kebijakan dengan a frame work implementation yang mempengaruhi tercapainya tujuan dengan 3 (tiga) kategori besar yaitu (1) Mudah tidaknya masalah yang akan dikendalikan, (2) Kemampuan keputusan kebjiakan untuk menstruktur secara cepat proses implementasi, dan (3) Pengaruh langsung berbagai variabel politik terhadap keseimbangan dukungan bagi tujuan yang termuat dalam keputusan kebijakan. Mazmaninan dan Sabatier (dalam islamy, 2001) menegaskan bahwa untuk mengimplementasikan kebijakan secara optimal ada enam syarat yaitu : (a) Adanya tujuan yang ditetapkan secara legal / sah, jelas dan konsisten, (b) Adanya landasan teori sebab akibat yang tepat pada setiap perumusan dan implementasi kebijakan yang menghubungkan perubahan perilaku kelompok sasaran dengan tercapainya tujuan akhir yang diinginkan, (c) Proses implementasi yang distruktur secara legal guna mendorong adanya atau timbulnya kepatuhan dari para pejabat pelaksana dan kelompok sasaran, (d) Adanya komitmen dan kecakapan (politik dan manajerial) yang dimiliki oleh para aparat pelaksana untuk memanfaatkan sumber–sumber bagi tercapainya tujuan kebijakan, (e) Adanya dukungan politik yang aktif dari para pemegang kekuasaan (eksekutif, dan legislatif) dan kelompok kepentingan, dan (f) Prioritas pelaksana tujuan kebijakan pokok/utama tidak boleh terganggu oleh adanya kebijakan lain yang bertentangan, atau adanya perubahan kondisi sosial ekonomi tidak boleh mengganggu secara substansial terhadap pelaksanaan teknis dan dukungan politik serta teori sebab –akibat dari pelaksanaan kebijakan / program yang ada.

Model implementasi yang dikemukakan Mazmanian dan Sabatier pada dasarnya tidaklah jauh berbeda dengan model implementasi top-down yang dikemukakan oleh Van Meter danVan Horn (1975); Hood (1976); Gun (1978) dan Grindle (1980) yaitu dalam hal perhatiannya terhadap kebijakan dan lingkungan kebijakan. Perbedaannya, pemikiran dari Mazmaninan dan Sabatier ini menganggap bahwa suatu implementasi akan efektif apabila birokrasi pelaksananya memenuhi apa yang telah digariskan oleh peraturan (petunjuk pelaksana dan petunjuk teknis). Disamping itu model ini juga memandang bahwa implementasi kebijakan dapat berjalan secara makanis atau linier, maka penekanannya terpusat pada koordinasi dan kontrol yang efektif yang mengabaikan manusia sebagai target group dan juga peran dari aktor lain. Disinilah kelemahan pendekatan Mazmanian dan Sabatier tersebut dalam menjelaskan proses implementasi yang terjadi jika dibandingkan dengan model yang digunakan oleh Edward III, melalui analisis faktor komunikasi, struktur birokrasi, sumber daya dan disposisi yang dimiliki oleh masing – masing pelaksana program.

Adapun model implementasi kebijakan dimaksud seperti gambar 5 berikut:

Gambar 5. Model proses implementasi kebijakan dari Mazmanian dan Sabatier dalam (wibawa, 1994).

2.4. Pendekatan Implementasi Kebijakan

Beberapa pendekatan yang seringkali digunakan oleh para ahli dalam menjelaskan dan mengungkap aktivitas implementasi kebijakan publik adalah dapat dibagi kedalam beberapa jenis pendekatan diantaranya pendekatan politik (political approaches), pendekatan struktural (structural approach), pendekatan prosedural (procedural and managerial approaches) serta pendekatan keperilakuan (behavioral approaches). Masing – masing pendekatan tersebut memiliki karakteristik dan metode kajiannya masing – masing dalam memahami fenomena implementasi kebijakan publik selama ini.

2.4.1. Pendekatan Politik

Istilah politik yang digunakan pada pola pendekatan ini adalah mengacu pada pola–pola kekuasaan dan pengaruh diantara dan yang terjadi dalam organisasi birokrasi. Asumsi dasar dari pendekatan ini adalah penjelasan implementasi tidak terlepas dari proses kekuasaan yang terjadi dalam keseluruhan proses kebijakan publik, seperti di contohkan adanya beberapa kelompok penentang kebijakan yang berusaha untuk memblokir usaha dari berbagai pendukung kebijakan yang ada yang serta merta dapat menjadi faktor penghambat dalam proses pelaksanaan suatu kebijakan publik. (Rhodes, dalam Abdul Wahab, 2004)

Dengan demikian, keberhasilan dan kegagalan suatu kebijakan publik pada akhirnya akan sangat bergantung pada kesediaan dan kemampuan berbagai kelompok yang dominan dan berpengaruh (atau terdiri dari berbagai koalisi kepentingan) untuk memaksakan kehendak mereka. Dalam kondisi tertentu distribusi kekuasaan mungkin dapat pula menimbulkan kemacetan pada saat implementasi kebijakan, walaupun sebenarnya kebijakan publik secara formal telah disahkan.

Pendekatan Struktural

Pemanfaatan pendekatan struktural ini banyak dapat konstribusi hasil pemikiran dari studi dan ahli organisasi yang mengesahkan pada pentingnya mempelajari arus dan pola serta mekanisme organisasi dalam menjelaskan fenomena implementasi kebijakan publik dalam pendekatan ini diketengahkan bahwa implementasi membutuhkan pendekatan yang lebih adaptif, proses pembuatan kebijakan secara keseluruhan menjadi sangat linier, dan hubungan antara kebijakan dan implementasi mendekati yang dinyatakan oleh Barret dan Fudge (1981) sebagai urutan Policy-Action-policy continuum.

Secara umum dapat diungkap melalui pendekatan ini bahwa struktur yang bersifat ‘organis” nampaknya sangat relevan untuk situasi implementasi dimana perlu untuk merancang bangun berbagai struktur yang mampu melaksanakan suatu kebijakan publik yang senantiasa berubah bila dibandingkan dengan melakukan rancangan terhadap suatu struktur khusus yang sekali bangun langsung diimplementasikan.

Pendekatan Prosedural dan Managerial

Memiliki struktur yang relevan terhadap proses implementasi kebijakan publik barangkali kurang begitu penting bila dibandingkan dengan upaya untuk mengembangkan proses dan prosedur yang tepat, termasuk dalam hal ini adalah proses dan prosedur managerial dan berbagai teknik dan metode yang ada. Dalam hal ini prosedur yang dimaksud adalah diantaranya yang terkait dengan proses penjadwalan (scheduling), perencanaan (planning) dan pengawasan (controling) kebijakan publik.

Bentuk dan wujud dari pendekatan yang bersifat managerial ini diantaranya dapat dilihat pada perencanaan jaringan kerja dan pengawasan (network planning and controling) atau seringkali diistilahkan dengan NPC. Pendekatan ini menggambarkan suatu kerangka kerja di mana proyek dapat direncanakan dan proses implementasinya dapat diawasi dengan cara mengidentifikasi berbagai tugas yang harus diselesaikan, urutan logis pelaksanaannya di mana tugas itu harus diselesaikan.

Pendekatan Keperilakuan (Behavioral Approach)

Berkenaan dengan pendekatan struktural seperti dijelaskan sebelumnya adalah memiliki berbagai kelemahan dan kekurangan baik dalam proses maupun pada paradigma dan metodenya. Perilaku manusia beserta berbagai sikapnya yang ada harus pula dipengaruhi kalau kebijakan itu ingin dapat diimplementasikan dengan baik. Pendekatan ini diawali dengan suatu kesadaran bahwa sering kali penolakan terhadap proses perubahan yang sedang dan akan terjadi. Dalam kenyataannya berbagai alternatif kebijakan yang tersedia jarang sekali yang sederhana seperti menerima dan menolak dan pada prinsipnya terbentang spektrum kemungkinan reaksi sikap yang ada, mulai dari penerimaan aktif hingga penerimaan pasif, acuh tak acuh, dan penolakan dalam bentuk pasif hingga ke penolakan dalam bentuk aktif.

Penerapan analisis keperilakuan (behavioral analysis) pada berbagai masalah manajemen yang paling terkenal adalah yang seringkali disebut oleh para penganut aliran organisasi sebagai “organizational development” atau pembangunan organisasi. Pendekatan ini adalah suatu penekanan pada proses untuk menimbulkan berbagai perubahan yang diinginkan dalam suatu organisasi melalui penerapan ilmu keperilakuan (Eddy, 1981). Di samping itu, pengembangan organisasi juga merupakan salah satu bentuk konsultasi manajemen dimana seorang konsultan bertindak selaku agen perubahan untuk mempengaruhi seluruh budaya organisasi yang ada termasuk pada dimensi sikap dan perilaku dari pegawai yang menduduki posisi kunci.

Faktor-Faktor pendukung dan penghambat yang mempengaruhi proses implementasi kebijakan publik

Kebijakan apapun bentuknya sebenarnya mengandung resiko untuk gagal. Hoogwood dan Gunn (dalam Hill, 1993) membagi pengertian kegagalan kebijakan (policy failure) dan unsuccessful implementation (implementasi yang tidak berhasil). Tidak terimplementasikan mengandung arti bahwa suatu kebijakan tidak dilaksanakan sesuai dengan rencana, mungkin karena pihak–pihak yang terlibat didalam pelaksanaannya tidak mau bekerja sama, atau mereka telah bekerja secara tidak efisien, bekerja setengah hati atau karena mereka tidak sepenuhnya menguasai permasalahan, atau permasalahan yang dibuat diluar jangkauan kekuasaannya, sehingga betapapun gigih usaha mereka, hambatan–hambatan yang ada tidak sanggup mereka tanggulangi. Akibatnya implementasi yang efektif sukar dipenuhi.

Implementasi yang tidak berhasil biasanya tidak mencapai hasil tertentu manakala suatu kebijakan tertentu telah dilaksanakan sesuai dengan rencana, namun mengingat kondisi eksternal ternyata tidak menguntungkan (misalnya tiba–tiba terjadi peristiwa pergantian kekuasaan, bencana alam dan sebagainya) kebijaksanaan tersebut tidak berhasil dalam mewujudkan dampak atau hasil akhir yang dikehendaki. Biasanya kebijakan yang memiliki resiko untuk gagal itu disebabkan oleh beberapa faktor antara lain : pelaksanaannya jelek (bad execution), kebijakannya sendiri jelek (bad policy) atau kebijakan itu memang bernasib jelek (bad luck)

Jika suatu kebijakan tidak dapat diimplementasikan secara efektif sehingga dinilai oleh para pembuat kebijakan sebagai pelaksanaan yang jelek. Atau baik pembuat kebijakan maupun mereka yang ditugasi untuk melaksanakannya sama-sama sepakat bahwa kondisi eksternal benar–benar tidak menguntungkan bagi efektivitas implementasi sehingga tidak seorangpun perlu disalahkan. Dengan kata lain, kebijakan itu telah gagal Karena nasibnya memang jelek. Faktor penyebab lainnya yang oleh para pembuat kebijakan sering tidak diungkapkan secara terbuka kepada masyarakat ialah bahwa kebijakan itu gagal karena sebenarnya sejak awal kebijakan tadi memang jelek, dalam artian bahwa ia telah dirumuskan secara sembrono, tidak didukung oleh informasi yang memadai, alasan yang keliru, atau asumsi–asumsi dan harapan– harapan yang tidak realistis.

Jika dicermati kembali pendapat tokoh mengenai pengertian implementasi dan model implementasi, serta beberapa faktor yang mempengaruhi proses implementasi maka dapat dikatakan bahwa dalam melakukan analisis terhadap implementasi kebijakan publik, dapat dilihat dari tiga sudut pandang yakni : (1) pemrakarsa / pembuat kebijakan (the center atau pusat), (2) pejabat–pejabat pelaksana di lapangan, (3) aktor– aktor perorangan diluar badan–badan pemerintahan kepada siapa program itu ditujukan (target group / kelompok sasaran).

Dilihat dari sudut pandang pembuat kebijakan, maka fokus analisis implementasi kebijakan akan mencakup usaha–usaha yang dilakukan pejabat atasan atau lembaga di tingkat pusat untuk mendapat kepatuhan dari lembaga / pejabat yang lebih rendah dalam upaya mereka memberikan pelayanan atau menerapkan kebijakan/ program untuk sampai ke kelompok sasaran. Dengan kata lain dilihat dari sudut pandang pembuat kebijakan ini fokus utama analisis mplementasi biasanya berkenaan dengan masalah sejauh manakah tujuan–tujuan atau sasaran–sasaran resmi kebijakan telah tercapai dan alasan–alasan yang menyebabkan tujuan kebijakan tidak tercapai. Salah satu tolok ukur keberhasilan suatu kebijakan terletak pada proses implementasinya. Dan tidak berlebihan jika dikatakan implementasi kebijakan merupakan aspek yang penting dari keseluruhan proses kebijakan (Waimer, 1998, Jones, 1996). Namun demikian, bukan berarti implementasi kebijakan terpisah dengan formulasinya, melainkan keberhasilan suatu kebijakan sangat tergantung pada tatanan kebijakan itu sendiri (macro policy dan micro policy).

Dari sudut pandang pelaksana program/kebijakan di lapangan maka kajian implementasi akan terfokus pada tindakan atau perilaku instansi/pelaksana kebijakan di lapangan dalam upayanya untuk menanggulangi masalah yang terjadi yang dapat berpengaruh terhadap efektifitas pelaksanaan kebijakan. Implementasi dapat juga dilihat dari sudut pandang kelompok sasaran (target group), pemahaman yang mendalam terhadap persepsi kelompok sasaran sangat penting artinya bagi policy makers dan implementators, karena pemahaman semacam itu akan memungkinkan mereka untuk mengantisipasi umpan balik yang akan dijadikan sebagai dasar bagi penyusunan dan perbaikan setiap program kebijakan.

Faktor Pendukung

Hoogwood dan Gunn (dalam Hill, 1993) lebih lanjut menyatakan bahwa untuk dapat mengimplementasikan suatu kebijakan secara sempurna (perfect implementation) maka diperlukan beberapa kondisi atau persyaratan tertentu sebagai berikut :

1. Kondisi eksternal yang dihadapi oleh badan / instansi pelaksana tidak akan menimbulkan gangguan / kendala yang serius.

2. Untuk pelaksanaan program tersedia waktu dan sumber yang cukup memadai.

3. Perpaduan sumber–sumber yang diperlukan benar-benar tersedia.

4. Kebijakan yang akan diimplementasikan didasari oleh suatu hubungan kausalitas yang andal.

5. Hubungan kausalitas bersifat langsung dan hanya sedikit mata rantai penghubungnya.

6. Ketergantungan harus kecil.

7. Pemahaman yang mendalam dan kesepakatan terhadap tujuan.

8. Tugas – tugas dirinci dan di tempatkan dalam urutan yang tepat.

9. Komunikasi dan koordinasi yang sempurna.

10. Pihak–pihak yang memiliki wewenang kekuasaan dapat menuntut dan mendapatkan kepatuhan yang sempurna.

Selain dipengaruhi oleh beberapa faktor/variable sebagaimana uraian di atas, keberhasilan, dan efektifitas pelaksanaan suatu kebijakan tidak terlepas pula dari faktor pendukungnya. Dalam perspektif seperti ini menarik diungkap pernyataan Soenarko (2000) mengemukakan faktor– aktor yang mendukung keberhasilan pelaksanaan kebijakan yaitu :

1. Persetujuan, dukungan dan kepercayaan masyarakat.

2. Isi dan tujuan kebijakan haruslah dimengerti secara jelas terlebih dahulu

3. Pelaksanaan haruslah mempunyai cukup informasi, terutama mengenai kondisi dan kesadaran masyarakat yang menjadi kelompok sasaran.

4. Pembagian pekerjaan yang efektif dalam pelaksanaan kebijakan.

5. Pemberian tugas–tugas dan kewajiban–kewajiban yang memadai dalam pelaksanaan kebijakan.

Menurut Hood (dalam islamy, 2001) bahwa implementasi kebijakan sebagai administrasi yang sempurna sehingga dapat diklarifikasikan:

1. Organisasi pelaksana harus dibuat menyerupai organisasi militer dengan hanya satu garis komando dan kewenangan yang jelas.

2. Semua norma harus dipaksakan berlakunya dan harus sesuai dengan tujuan yang ditetapkan sebelumnya.

3. Semua pegawai harus mau melaksanakan tugas sebagimana yang telah diperintahkan.

4. Harus ada komunikasi yang sempurna baik antara organisasi/unit–unit yang ada di dalam maupun luar yang terlibat.

5. Tiadanya tekanan waktu.

Hal yang sama juga diungkap oleh islamy (1997) mengatakan bahwa suatu kebijakan Negara akan menjadi efektif bila dilaksanakan dan mempunyai dampak positif bagi anggota–anggota masyarakat. Dengan kata lain tindakan atau perbuatan manusia yang menjadi anggota masyarakat bersesuaian dengan apa yang diinginkan oleh pemerintah atau Negara. Dengan demikian, jika mereka tidak berbuat atau bertindak sesuai dengan keinginan pemerintah/Negara itu, maka kebijakan Negara menjadi tidak efektif.

Faktor Penghambat

Penjelasan Soenarko (2000), terhadap berbagai alasan yang mendasari gagalnya suatu kebijakan publik adalah disebabkan oleh berbagai faktor, antara lain :

1. Teori yang mendasari dasar pelaksanaan kebijaksanaan itu tidak tepat.

2. Sarana yang dipilih untuk pelaksanaan tidak efektif.

3. Sarana itu mungkin tidak atau kurang dipergunakan sebagaimana mestinya.

4. Isi dari kebijakan itu bersifat samara – samar.

Di dalam bukunya Palumbo (1987) mengemukakan bahwa : legislative policy ambiquity is a prime cause to implementation failure (ketidak jelasan kebijaksanaan dalam perundang–undangan adalah sebab utama kegagalan pelaksanaannya). Ketidak jelasan ini meliputi :

1. Ketidak pastian faktor intern dan/atau faktor ekstern.

2. Kebijaksanaan yang ditetapkan itu mengandung banyak lubang.

3. Dalam pelaksanaan kuang memperhatikan masalah teknis.

4. Adanya kekurangan akan tersedianya sumber–sumber pembantu(uang dan sumber daya manusia).

Dengan demikian resiko kegagalan implementasi kebijakan tidak selalu dapat dihindari oleh siapapun dan organisasi manapun. Abdul Wahab (1997) menemukakan resiko kegagalan implementasi kebijakan dapat di telusuri pada tiga wilayah kerja (1) pelaksanaannya yang jelek (bad execution), (2) kebijaksanaan sendiri memang jelek (bad policy), dan (3) kebijaksanaan itu memang bernasib jelek (bad luck)

1. Pelaksanaan jelek (bad execution)

Pelaksanaan kebijakan yang jelek disebut juga kegagalan implementasi (implementation failure). Dalam praktek biasanya disebabkan antara lain karena ketidakmampuan SDM.

2. Kebijaksanaannya yang jelek (bad policy)

Kebijakan yang jelek (bad policy) menurut Abdul Wahab (2001), disebut juga kegagalan kebijakan (policy failure). Kegagalan demikian lebih disebabkan kurangnya pengetahuan, keterampilan pemahaman pembuat kebijakan (Smith, 2003) atas berbagai kebutuhan yang menjadi tuntutan publik. Lazimnya kebijakan demikian kurang didukung informasi (Dunn, 2000), hasil penelitian atau survai atas berbagai kebutuhan yang menjadi tuntutan publik (needs & demands publik). Dalam kaitan ini Islamy (2001) mengemukakan bahwa kebijakan demikian seringkali harus dihapus disesuaikan dengan tuntutan–tuntuan baru (new demands) atau melalui negosiasi secara langsung dengan masyarakat yang kena dampak maupun dengan policy stakeholder (Pusdiklat Spimnas, 2001).

3). Kebijaksanaan bernasib jelek (bad luck)

Kebijakan bernasib jelek (bad luck) biasanya berlangsung secara kondisional dan temporer. Seperti dikemukakan Islamy (2001) bahwa para pembuat maupun pelaksana kebijakan publik harus menyiapkan keahlian teknis yang dibutuhkan untuk mampu memprediksi dan meramalkan secara lebih baik dan meyakinkan konsekuensi– konsekuensi dari setiap alternatif kebijakan yang dipilihnya. Alvin Toffler (dalam Pradiansyah, 2002) menyebut masa depan sebagai “terra incognita”, yaitu daerah yang tidak dikenal. Robert Heilbroner (dalam Tilaar, 1997) mengatakan : masa depan atau esok hari hanya dapat dibayangkan dan tidak dapat dipastikan. Masa depan tidak dapat diramalkan. Manusia hanya dapat mengontrol secara efektif kekuatan–kekuatan yang membentuk masa depan pada hari ini.

Mazmanian dan Sabatier (dalam Abdul Wahab, 1990) menjelaskan bahwa mempelajari proses implementasi kebijakan publik berarti juga berupaya untuk memahami apa yang senyatanya terjadi setelah suatu program diberlakukan atau dirumuskan oleh otoritas kebijakan publik tertentu. Peristiwa tersebut adalah berkaitan dengan baik menyangkut usaha–usaha untuk mengadministasikannya maupun usaha – usaha untuk memberikan dampak tertentu terhadap masyarakat aau peristiwa tertentu. Model Mazmanian dan Sabatier merupakan sebuah kerangka kerja untuk proses analisis implementasi kebijakan publik (a framework for implementation analysis). Kedua ahli tersebut berpandangan bahwa peran penting dari analisis implementasi kebijakan publik adalah dengan jalan mengidentifikasi berbagai faktor yang mempengaruhi tercapainya tujuan formal terhadap keseluruhan proses implementasi kebijakan publik yang ada. Berbagai faktor yang dimaksud dalam mempengaruhi proses implementasi kebijakan publik dapat dibagi menjadi tiga bagian besar, yaitu :

1. Mudah tidaknya masalah yang akan digarap untuk dikendalikan.

2. Kemampuan keputusan kebjakan untuk menstrukturkan secara tepat proses implementasinya

3. Pengaruh langsung berbagai faktor politik terhadap keseimbangan dukungan bagi tujuan yang termuat dalam keputusan kebijakan publik

3. Evaluasi/Dampak Implementasi Kebijakan

Dampak kebijakan merupakan salah satu dari lingkup studi analisis kebijakan dan telaah mengenai dampak atau evaluasi kebijakan yaitu dimaksudkan untuk mengkaji akibat–akibat suatu kebijaksanaan, atau dengan kata lain untuk mencari jawaban apa yang terjadi sebagai akibat dari implementasi kebijaksanaan membahas “hubungan antara cara –cara yang digunakan dan hasil yang dicapai”

Cook dan Scioli (1975) serta Dolbeare (1975) dalam Parsons (1975) menyatakan bahwa policy impact analysis entails an extension of this research area while, at the same time, shifting attention toward the measurement of the consequences of publik policy. In other words, as opposed to the study of what causes policy, impact analysis on the question of what policy causes. Jadi, secara singkat analisis dampak kebijaksanaan memusatkan pada masalah what policy causes? sebagai lawan dari kajian what causes policy?

Dampak kebijakan disini adalah seluruh dampak pada kondisi dunia nyata (the impact of a policy is all its on real-world conditions). Menurut Thomas R. Dye (1981) yang termasuk dampak kebijakan adalah:

1. The impact on the target situations or group.

2. The impact on situations or group other than the target (“spilover effect”).

3. Its impact on future as well as immediate conditions.

4. Its direct cost in term of resources devote to the program.

5. Its indirect cost, including loss of opportunities to do other things.

Konsep evaluasi dampak yang mempunyai makna yang hampir sama dengan konsep kebijakan di atas, yaitu didefinisikan oleh Thomas R.Dye (1981), sebagai, policy evaluation is learning about the concequences of publik policy. Dalam definisi yang lebih kompleks dinyatakan bahwa policy evaluation is the assessment of the overall effectiveness of two or more programs in meeting common.

Evaluasi kebijaksanaan dengan demikian merupakan kegiatan untuk menunjukan revelansi atau signifikansi dari sebuah proyek atau program terhadap akibat–akibat atau dampak kebijakan dari berbagai program. Dalam dampak kebijakan dibedakan antara policy impact/outcomes dan policy output. Policy impact/policy outcomes adalah akibat–akibat impact / outcomes dan policy output. Policy impact/ policy outcomes adalah akibat–akibat dan konsekuensi–konsekuensi yang ditimbulkan dengan dilaksanakan suatu kebijaksanaan. Sedangkan yang imaksud dengan policy output adalah apa–apa yang telah dihasilkan dengan adanya program proses perumusan kebijaksanaan (Islamy, 1994). Dari pengertian ini maka dampak mangacu pada adanya perubahan–perubahan yang diakibatkan oleh suatu implementasi kebijakan. Setiap kebijakan yang telah dibuat dan dilaksanakan, menurut Islamy (1997) akan membawa dampak tertentu terhadap kelompok sasaran, baik yang positif (intended) maupun yang negative (unintended).

Ini berarti bahwa konsep dampak menekankan pada apa yang terjadi secara aktual pada kelompok yang ditargetkan dalam kebijakan, maka dapat dijadikan alat salah satu tolok ukur keberhasilan implementasi kebijakan dan juga dapat dijadikan sebagai masukan dalam proses perumusan kebijakan yang akan meningkatkan kualitas kebijakan tersebut. Sejalan dengan pendapat Mazmanian dan Sabatier (1987) mengatakan bahwa mengkaji masalah implementasi kebijakan berarti berusaha memahami apa yang senyatanya terjadi sebuah program dinyatakan diberlakukan atau dirumuskan, yakni peristiwa–peristiwa dan kegiatan–kegiatan yang terjadi setelah proses pengesahan kebijakan, baik yang menyangkut usaha mengadministrasikannya maupun untuk menimbulkan dampak nyata pada masyarakat atau pada kejadian– kejadian tertentu. Dengan demikian, implementasi kebijakan dimaksudkan untuk memahami apa yang terjadi setelah suatu program dirumuskan, serta apa dampak yang timbul dari program kebijakan itu. (Putra, 2001)

Untuk menilai dampak suatu kebijakan atau implementasi kebijakan publik, maka Patton dan Sawicki (1986) memberikan petunjuk analisis dengan beberapa karakteristik dan model analisisnya, seperti analisis 1). Before – and – after comparisons, 2) with and without comparisons, 3) actual – versus – planned performance, 4) experimental models, 5) quasi – experimental models, 6) cost – oriented approached.

Dari sekian pendekatan yang dijelaskan oleh Patton dan Sawicki tersebut, banyak yang menggunakan pendekatan analisis before and after comparisons, yang pada intinya pendekatan analisis ini banyak melihat ada tidaknya perubahan kondisional yang diakibatkan oleh implementasi kebijakan publik. (Patton dan Sawicki, 1986). Dengan konsep seperti ini, maka perubahan kondisional imaksudkan sebagai adanya peruabahan yang terjadi dan diakibatkan oleh implementasi kebijakan publik, baik perubahan secara langsung (direct outcomes) dan perubahan yang secara tidak langsung (indirect outcomes).